10月27日，全國城投公司協作聯絡會年會在合肥召開，全國上百家城投公司負責人聚在一起，年會核心議題是“城投轉型與發展”。

　　2015年城投公司年會核心議題也是“轉型”，不過相較去年，不少城投公司老總們的焦慮感有所減輕。西部某地級市城投公司董事長表示，城投公司是政府的親兒子，地方政府不會放著城投公司陷入困境而不管的。

　　然而，城投公司的命運再起波瀾。

　　11月4日，財政部有關負責人答記者問明確，2015年后融資平臺舉借債務不屬于政府債務。這讓稍有喘息的城投公司們，再次陷入焦慮。

　　或許城投公司們對上一次被迫轉型記憶猶新，2014年8月，新預算法修訂通過，國務院9月份下發43號文，政策核心在于明確區隔政府和企業債務，切實做到誰借誰還、風險自擔。城投公司若脫離政府信用背書，意味著傳統投融資職能宣告終結，城投公司必須另尋出路。

　　但43號文并未得以兌現。2015年下半年以來，城投公司們陸續復活，重新擔綱政府投融資重要職能——經濟下行壓力加大，穩增長任務更為迫切，轉型暫時擱置。
財政部這次明確表示，要依法厘清政府債務范圍、堅決堵住違法舉債渠道。后續要推進融資平臺公司市場化轉型和融資，剝離融資平臺公司政府融資職能，并繼續發揮轉型后的企業對經濟發展的積極作用。

　　轉型之所以拖延至今，在于轉型并不容易。城投公司雖是完全意義上的獨立法人，但決策多受政府控制，主要司職基礎設施等投融資；有些資產規模雖大，但多是一些盈利能力差、需財政補貼的公益項目，自身造血能力不強，市場化競爭力不足。

　　不過，還是有一些資質較好的城投公司在探索新的出路，如轉型為國有資產運營平臺、參股民營企業、利用資金成本優勢進行投融資、多元化經營等。
轉型“狼來了”

　　一直以來，城投公司為地方城市發展、基建投資等做出重要貢獻，類似市政道路、環城高速、隧道橋梁、城市供熱供水等基建，多由城投公司擔任投融資職能——地方政府將相應資產注入城投公司，城投公司以資產或收益權作抵押，去銀行貸款融資，再投資當地基建。

　　近十年，各地城市建設高歌猛進，城市面貌日新月異，城投公司功不可沒，城投董事長一職成為很好的跳板，晉升提拔的不少。

　　但2014年情況發生重大變化。新預算法修訂通過，地方政府債務管理體制進入新紀元。與之配套的43號文等，對以城投公司為代表的政府投融資平臺的出路做出明確規定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”。

　　這讓城投老總們頗為犯難，城投公司成立的初衷，就是替地方政府履行相關投融資職能，城投公司投資的持續、盈利、退出等，都依托于地方政府，如何從現有的投融資模式中跳出來呢？
不過，早在2014年底，就有資深城投公司老總直言，中央對投融資政策的調整，給城投公司帶來前所未有的壓力；但類似政策調整在2011年就出現過，當時也是出于地方債務過度膨脹帶來債務隱憂，要求限制對融資平臺貸款政策。2011年扛過去了，2014年這波調整也有可能扛過去。

　　后來事實演變，就如上述老總預言的那樣。2014年四季度到2015年上半年，城投公司融資功能收縮明顯；但2015年下半年，大量資金涌入，向城投公司要項目的資金方越來越多，城投公司再度復活。

　　資金寬松背景下，頭腦清醒的城投人也不少。西部某省會城市城投公司副總經理對21世紀經濟報道記者表示，城投公司現在融資功能恢復，但是政策導向性太明顯，誰也沒法預判這輪寬松政策什么時候會結束。新預算法、43號文等，均強調城投公司要轉型，城投公司們轉型難，但剛好可以利用當前友好政策，為公司轉型尋找新的可能。
游走政策邊緣

　　43號文雖有所折衷，但懸在城投公司頭上的劍并未落地。

　　10月初，財政部再次動員各地調查摸底融資平臺債務狀況，并表示調查是為高層科學決策用，跟存量債務口徑等無關。

　　這輪摸底，讓部分城投公司再次感覺到，替政府舉債融資仍然存在一定風險，游走在政策邊緣。

　　11月4日，財政部相關負責人答記者問時，再次明確地方政府債務的范圍，城投公司等融資平臺2015年后舉借債務，不屬于政府債務；政府作為城投公司出資人，僅在出資范圍內承擔有限責任。

　　這讓與城投公司有大量業務往來的金融機構們頗為驚訝，城投公司負責人們則再次被逼認清現實——城投公司舉借債務，法理上需由企業負責償還。

　　有中部地級市城投公司負責人對21世紀經濟報道記者表示，他們公司市場化運營程度很低，主要就是替政府投融資，要轉型很難，而且是否轉型、如何轉型，完全取決于政府領導。

　　城投公司多為國資委管轄的國企，投資決策等同其他國企，需報國資委審批，即便城投公司想市場化轉型，地方政府未必允許批準。

　　城投公司一大共性在于對政府支持依賴度高。另一地級市城投公司負責人對21世紀經濟報道記者表示，城投公司的資產盈利性不強，公交客運、環境治理、供水供氣、垃圾處理等都是些保本微利項目，一些運營經費還要靠政府補貼，城投公司自身造血能力不強，要走向市場較難。

　　再如資產規模排名靠前的合肥城建投，也存在對政府依賴度高的問題。據其2016年債券跟蹤評級報告顯示，2015年合肥城建投利潤總額為48.58億元，經營性業務利潤為-38.71億元。經營性利潤為負數，是由于公交、供水等盈利能力偏弱，且公司三費支出占收入比例較高，導致公司呈虧損狀態。公司利潤總額的實現主要來源于營業外損益，主要由政府補助構成，2015 年公司收到的政府補助收入為 22.94 億元。

　　但也有城投公司負責人直言，政府是城投公司賴以發展的根源。不少城投公司融資借助地方政府儲備土地，地方棚改、保障房建設等也多由城投公司主導，可能配套進行其他商業類房地產項目開發；市政工程承包也多由城投公司擔當，這塊投資回報較為豐厚。

　　探索其他出路

　　大部分城投公司仍苦于沒有出路，但一些資質較好的公司已經在探索新的可能。

　　如合肥城建投，2015年利潤總額為48億元，是因為當年公司投資收益為 65.25 億元，這部分增幅較大，主要是來自投資京東方科技集團股份有限公司結構化產品實現了較好回報。

　　合肥城建投除了主導當地基礎設施建設，也在加大對戰略新興產業的投入，主要為新型顯示電路等。據悉，合肥城建投轉型方向是轉為國資運營管理平臺，后續打算推動兩家公司上市，形成集成電路千億產業鏈，加強資本市場融資能力。

　　南京城投集團董事長鄒建平，在合肥會議上介紹了南京城投轉型思路。鄒建平認為城投公司轉型仍然要立足既有優勢，比如立足當地基礎設施建設，繼續擔任城市投融資的主力軍，否則就不叫城投公司。

　　鄒建平表示，南京城區范圍內的城投公司信用等級較高，大部分是AA+、AAA最優質的信用等級，融資成本較低。但南京郊縣等地融資成本較高，南京城投可利用自身優勢，籌集資金用于郊縣城市建設，從中賺取相對穩定的利差回報，保障公司持續經營，又能幫助南京城市建設。

　　上述西部省會城市城投公司副總經理表示，南京、合肥等地城投公司資源優勢明顯，如南京當地財力較雄厚，城區基礎設施基本到位，融資需求不大，所以能探索其他可能；但中西部地區城投公司的主要職能現在還是替政府投融資，投資當地基建。

　　該副總經理還表示，當前經濟下行階段，民企融資成本高、資金鏈容易斷裂，他們在探索的一個方向就是參股發展前景較好的民企，因為融資平臺有政府信用背書，融資相對容易，通過參股民企，實現城投公司的混合所有制改革。

　　不過，他也直言，雖然存在一些參股民企的機會，但國企混合所有制改革決策鏈條長，還有國有資產流失等擔憂，落地也面臨困難。

　　有地方財政系統人士表示，財政部重申融資平臺債務不屬于政府債務，是想規范地方債務管理，堵住違規舉債渠道，也是想將城投公司趕到PPP模式等正當渠道上來。

　　作者：周瀟梟(微信 laoniao068153，zhouxx@21jingji.com) 

　　來源：21世紀經濟報道